■ 海口“五无”公司中标事件调查（下）
　　
　　编者按 由于法律对联合体投标如何操作规定并不细致，无资质的供应商以联合体形式“借资质”投标，或是有资质企业中标后把项目转包给无资质企业的情况时有发生。海口“五无”企业中标IT采购项目就被不少专家视为“借资质”中标的典型情况。为了规范政府采购活动，扶持中小企业发展，规范联合体投标势在必行。那么，究竟联合体投标的初衷是什么？哪些项目适合联合体投标？联合体投标的资质如何确定？怎样规范联合体投标活动？《政府采购信息报》就上述问题与业内专家、学者进行了深入沟通。

借资质投标是联合体投标的典型违规做法之一。

　　
　　一问：设置联合体投标的初衷是什么？
　　
　　目标是让更多企业参与竞争
　　
　　联合体投标是企业参与政府采购活动的一种形式。由于联合体投标缺少具体的操作细则，在实际操作的很多环节都容易发生问题。在业内专家看来，海口“五无”企业中标IT采购项目是联合体投标多个环节缺少规范的问题集中爆发，要在各个环节规范联合体投标，就要以联合体投标的目的作为指引。
　　
　　联合体投标是《政府采购法》赋予供应商参与政府采购活动的重要权利，同时《政府采购法》和《政府采购货物和服务招标投标管理办法》也是目前规范和约束联合体投标行为的重要依据。
　　
　　对于立法支持联合体投标的初衷，原财政部法条司司长、《政府采购法》起草工作组副组长王家林解释说：“政府采购的很多项目比较复杂，只靠一家企业无法独立完成或是不能很好地完成，在客观上就需要几家企业联合完成一个项目。另一方面，政府采购活动有扶持中小企业发展的目标，联合体投标可以使中小企业得到更多的发展机会。总体来说，联合体投标是希望给更多企业提供参与竞争的机会。”
　　
　　《政府采购法》起草工作组成员朱忠良也强调，联合体投标是对投标门槛的一种调整形式，可以有效帮助中小企业发展壮大。他说：“政府采购活动扶持中小企业发展，但中小企业在参与政府采购活动时往往会遇到资质门槛。联合体投标等于是适度调整投标门槛，给中小企业参与政府采购活动提供了可能。”
　　
　　对于联合体投标在政府采购活动中的价值，南开大学法学院教授何红峰表示应该从联合体投标的根源分析。何红峰介绍说：“政府采购和联合体投标制度都源自国外的实践。目前联合体投标在国外被广泛采用，但在国内应用并不广。国外并没有国家认定的各种投标资质等级，可见联合体投标的实质就是企业联合，避免资质限制只是客观结果。从联合体投标和合资企业的英文都是‘joint venture’也能看出，联合体投标的实质就是企业为了共同目标进行联合，充分发挥自身优势提升竞争力的结果。”
　　
　　国家会计学院基建办副主任苏建国则认为，《政府采购法》确实有支持中小企业发展的初衷，但在实际操作中，联合体各方优势互补是主要目的。“联合体投标降低门槛扶持中小企业的出发点非常好，但在实际操作中，跨过投标门槛争取参与机会往往并不是企业组成联合体的决定性因素。”苏建国结合项目解释说，“联合体各方实现联合的基础是有不同的特长，这样才能在一个项目中合理分工、相互补充。比如，软件企业和硬件企业可以组成联合体参加一个信息系统建设项目投标。”

　　
　　二问：哪些项目适合联合体投标？
　　
　　联合体投标要对症下药
　　
　　以联合体形式投标是《政府采购法》赋予投标供应商参与政府采购活动的权利，也是鼓励和扶持中小企业发展的重要手段。但这并不意味着联合体投标可以在政府采购活动中广泛应用。在大多数政府采购专家看来，只有少数IT采购项目适合联合体投标。
　　
　　IT采购项目的复杂程度是决定项目是否适合接受联合体投标的标准之一。安徽省财政厅政府采购处处长宋宝泉说：“从项目特点看，采购项目的复杂程度、门槛高低在很大程度上决定了项目是否适合联合体投标。比如，有些IT采购项目的内容复杂，一个项目就可能涉及软件、硬件、系统集成等方面。供应商即便涉及业务领域很广，也不可能面面俱到。如果考虑到软件、硬件、系统集成等具体业务领域的资质要求，就更难有一家供应商满足招标要求。如果只是一个简单的计算机采购项目，一般情况下没有必要由供应商组成联合体参与投标。”
　　
　　联合体各方在项目中的关系和对项目的贡献也是判断联合体投标是否必要的依据。国家会计学院基建办副主任苏建国认为，企业之间能够“相互补充”是采用联合体投标的重要条件，同时也是确保采购效果的保证。苏建国说：“法律法规并没有规定联合体投标的适用范围，但在实际操作中，联合体各方能够相互补充是构成联合体的重要基础。比如，一个信息系统建设项目中对软硬件都有需求，相关的软硬件厂商就可以组成联合体参与投标，这种联合同时可以有效提升采购效果。如果两家企业涉及的业务领域相同、特点相同，那么一家供应商就可以独力参与投标，企业就失去了组成联合体的必要性。”
　　
　　对于适合联合体投标的项目特征，南开大学法学院教授何红峰认为不仅要考虑项目自身特点，也要考虑联合体投标当中蕴含的经济规律。何红峰说：“从国外的实践经验看，联合体投标其实可以在很多类型的项目中采用。在国内的实践过程中，无论是项目客观上需要联合体投标，还是企业为了提升竞争力而选择联合体投标，实质上都是联合体各方的经济行为。在联合体投标的经济行为中，无论采购人还是联合体各方都是为了追求利益。只要联合体投标能够使政府采购各方当事人都受益，项目就适合联合体投标。比如，A企业和B企业组成了联合体，由A企业提供技术并进行项目管理，B企业负责项目实施和市场开拓。只要项目的用户因此受益，同时两家企业能够共赢，两家企业的联合就是成功的。事实上，我国很多合资企业也是按照这个思路走上了良性发展的道路。”
　　
　　某项目适合联合体投标不等于该项目接受联合体投标。一个项目是否接受联合体投标该如何界定呢？河北省财政厅政府采购管理办公室主任曹建和说：“一个项目是否接受联合体投标要事先说明，只有明确说明不接受联合体投标的项目，才拒绝联合体投标，否则就应该视为允许联合体投标。从这个角度看，联合体中标的项目执行效果好坏和项目是否适合联合体投标联系不大，只要联合体符合投标规则并中标，结果就是合理合法的。”
　　
　　对于判断项目是否接受联合体投标的标准，何红峰则表达了不同的看法。何红峰说：“目前联合体投标在政府采购活动中并不是普遍现象，接受单独供应商投标是市场的主流。在这种情况下，只有项目明确说“接受联合体投标”，联合体才具有投标资格，否则应该视为项目不接受联合体投标。”

　　
　　三问：联合体投标的资质如何确定？
　　
　　资质就高不就低以完成项目为前提
　　
　　联合体资质高低该如何确定一直是困扰政府采购从业人员的难题。海口“五无”企业中标IT采购项目引发媒体广泛关注，很大程度上也是源于人们对投标资质的质疑。事实上，《政府采购法》和《政府采购货物和服务招标投标管理办法》虽然都对联合体的投标资质有规定，但在认定细则上仍有不足，导致对投标联合体资质认定缺少统一的办法。
　　
　　对于联合体投标的资质高低该如何确定，业内有两种声音，一种认为联合体资质应该“就高不就低”，另一种则认为应该像《招标投标法》要求的那样“就低不就高”。正是这两种对联合体资质的不同理解，引发了以海口“五无”企业中标为代表的“联合体投标资质如何确定”的问题。
　　
　　针对政府采购活动中联合体投标资质“就高不就低”的规则，曾负责《政府采购法》起草工作的王家林和朱忠良在接受记者采访时均表示，这种资质认定有助于中小企业通过和有资质的企业合作实现快速成长，体现了扶持中小企业发展的理念。
　　
　　中央国家机关政府采购中心综合处处长高志刚也认为，投标联合体的资质应该按照“就高不就低”的规则认定。高志刚认为，“就高不就低”体现了《政府采购法》扶持中小企业发展的原则，同时有利于更多企业参与政府采购活动，加强政府采购市场的竞争。安徽省财政厅政府采购处处长宋宝泉也对这种做法表示支持。他同时补充说：“‘就高’的同时对低资质企业也有一定要求，资质较低的企业必须具备完成整个项目中属于它的那部分的能力，完全没有资质的企业就不能参与联合体投标。”
　　
　　虽然“就高不就低”的资质认定方式获得了大多数人的认同，但也有不少人对这种做法有不同意见。国家会计学院基建办副主任苏建国说：“‘就高’有利于中小企业参与投标，但这种规则也很容易被企业钻空子。通过联合体投标的形式，没资质的企业可以借其他企业的资质投标，有资质的企业也可以大量获取项目交给没资质的企业完成。这两种情况不符合扶持中小企业的原则，不利于充分竞争，也不利于提升政府采购效果。海口‘五无’企业中标的事件很容易让人想到没资质的企业借用资质中标的情况。”
　　
　　很多人认为，投标联合体的资质“就高”还是“就低”的矛盾源于《招标投标法》和《政府采购法》的规则差异。对此，南开大学法学院教授何红峰有不同看法。他认为，《招标投标法》和《政府采购法》在规则上并没有实质上的差异。何红峰说：“严格的说，大多数联合体投标资质项目都应该‘就低’，‘就高’的只是‘特定条件’。比如，IT采购项目中往往有系统集成等级、信息安全服务资质等大量的资质条件，这些条件本来都属于《政府采购法》第二十二条规定的‘履行合同所必需的设备和专业技术能力’，但这些资质要求往往被看成‘根据采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条件’。如果严格执行有关法律法规，很多投标联合体的投标资质都要从‘就高’变成‘就低’。从法律制度层面看，由于有关法律法规对‘专业技术能力’、‘特定条件’缺少必要的解读，才会在‘就高’还是‘就低’的问题上有分歧。”
　　
　　对于投标联合体资质很难“就低”的原因，何红峰举例说：“从常理看，如果资质较高的A公司和资质较低的B公司组成联合体，投标资质却要按B的来计算，那么A公司肯定不愿和B公司联合，B公司也无法充分借助A公司的力量发展，这就失去了组成联合体的意义，‘就低’自然就很难执行。用现实中的例子说，就是华晨和宝马合资生产汽车，如果只能生产华晨旗下的金杯汽车，这种合资结果无论对华晨还是对宝马都是不能接受的。”

　　
　　四问：怎样规范联合体投标活动？
　　
　　防范违规：靠制度也要懂变通
　　
　　联合体投标有良好的初衷，但操作中却往往因为供应商的违规操作而变味，联合体投标反而成了违规的挡箭牌。如何防范和避免供应商以联合体投标为名钻空子，提升联合体投标的效果已是规范联合体投标首先要解决问题。对此，业内专家讨论提出了“靠制度护航，用操作补缺，由企业自查”的解决方法。
　　
　　制度是政府采购活动的规则，也是规范操作的依据。因此，用制度规范联合体投标被公认为解决问题的最有效方法。安徽省财政厅政府采购处处长宋宝泉说：“联合体投标初衷很好，但由于缺少具体操作制度，才引发了滥用联合体投标、资质认定难、责权分配不清等问题。在政策层面，有关法律法规可以对投标资格进行细化和解读，最好是能够出台《投标供应商管理办法》对投标资格做进一步的详细规定。”
　　
　　规范联合体投标活动，不仅需要明确参与规则，同时也对监管工作提出了要求。宋宝泉说：“只有监管工作认真细致，才能确保操作规则不落空。按照有关法律规定，投标联合体各方对投标活动负连带责任。一旦发现联合体投标中有供应商违规操作，就要把责任落实到具体供应商，防止供应商在违规操作后逃避责任。监管到位，供应商抱着侥幸心态违规操作的情况也会大大减少。”这一观点得到了南开大学法学院教授何红峰的支持。何红峰说：“联合体投标涉及的问题很多，管理难度大。从整体看，‘各负其责，充分监管’是规范联合体投标的有效途径。”
　　
　　国家会计学院基建办副主任苏建国认为，仅靠制度还不足以解决联合体投标中的各种问题，还要在实际操作中有所变通，减少违规的可能性。他说：“制度是实践的纲领，但制度往往是原则性强，不能解决操作中的所有问题。依赖制度很容易被企业打擦边球。在实际操作中，可以采取细化规则、适当地变通的办法，减少供应商的打擦边球的可能。比如，某项目同时需要软硬件产品，但不一定要联合体投标，集采机构可以要求硬件企业获得软件企业授权再投标，这样就能有效防止低水平软件企业借助优质硬件企业的资质参与该项目。”
　　
　　何红峰认为，除了规则、操作等外部条件，联合体各方的内部因素也是规范联合体投标的重要保证。何红峰说：“企业会不会打擦边球，一方面决定于有没有空子可钻，另一方面要看企业想不想规范操作。品牌好、资质高的企业必须重视自己的品牌信誉，才能从根本上减少供应商钻空子的现象。惠普、IBM这样的国际巨头，即便和国内的小企业组成联合体投标，也会尽量提高项目执行的质量，不会随便把项目转包，更不会把资质借给小企业去滥用，否则最终损害的还是大企业自身的利益。”