编者按 提起政府采购的政策功能，人们谈论最多的往往是政策功能相关政策的制定原则、落实方式，却忽视了政策落实的实际效果。事实上，并不是出台相关政策就能真正实现政策功能的目标。尽管节能清单规定对计算机、打印机、显示器三类产品强制采购节能产品，但节能、环保、自主创新产品的实际采购比例都远未达到预期。

　　绿色采购 效果与预期有差距
　　
　　尽管人们高度关注政策功能的目标和落实方式，但实际落实效果却并不乐观。《政府采购信息报》记者与国内多个省份的采购办负责人沟通获悉，多数省份节能采购结果并不乐观，节能计算机采购金额仅约占计算机采购总金额的60%。对于绿色采购政策的实际效果，某沿海省份省级集采机构负责人表示，实际工作中大多关注规则是否符合政策要求，但并没有关注实际采购效果。某中央级采购中心负责人说：“节能采购的实际效果并不一定像数据统计这样差。”
　　
　　强制采购难言成功
　　
　　官方数据显示：多数国内各省级集采机构采购节能计算机的金额占计算机总采购金额的50%~70%，其中有多数省份的金额比例不足60%，甚至有某省级集采机构节能打印机采购金额比例不到20%。
　　
　　对于采购办提供的统计数据的真实性与准确性，相关采购办负责人表示，由于采购数据统计方式的固有特点，统计数据可能存在一定的偏差，但偏差值不会很高。这就意味着，节能计算机、节能打印机的采购金额比例也许会比统计数据略高，但幅度并不会很大。
　　
　　按照规定，政府采购计算机、打印机应强制采购节能产品，换句话说，采购节能计算机、打印机的金额应占采购这些产品总金额的100%。但通过强制采购政策使金额比例达到100%显然只是理想状态。对比采购办提供的实际数据不难得出这样的结论：政府采购对节能产品的政策倾斜并未产生预期效果，强制采购政策的实际效果与目标仍相差很远。
　　
　　一位不愿透露姓名的政府采购专家表示，绿色采购的政策初衷很好，项目在操作环节也会要求产品入围节能清单，但从执行效果看，强制采购政策的落实并不成功。
　　
　　执行结果不尽人意
　　
　　国家出台了部分节能产品强制采购政策，但非节能产品的实际采购比例依然居高不下。有集采机构表达了对节能采购尴尬结果的无奈。某省级集采机构工作人员表示：“要求强制采购节能产品，招标文件中都会要求供应商所投产品是节能清单内的产品，但最终采购的不是节能产品也有一些客观原因。比如，节能采购的刚性政策缺乏操作性，节能清单与产品销售脱节给资质审查带来了巨大困难。集采机构尽量完善规则，按照政策功能要求进行采购，但并不一定就会产生完全符合政策功能的结果。”
　　
　　节能采购政策落实不力的原因显然并没有这么简单。在各省统计数据中不难发现，荧光灯同样被纳入了强制采购节能产品的范围，但其节能产品采购金额比例在相关各省均达到了100%。
　　
　　作为政府采购活动的组织者，集采机构的工作重心集中在采购环节，往往只关注规则却不重视结果。某部委采购中心IT采购负责人坦言，自己更关注采购规则是否合理、合法、规范，确保招标、评标环节符合政策功能要求，但并没有关注政策功能的落实情况，也不知道实际采购的节能产品比例有多少。
　　
　　也有人提出，是集采机构关注规则却忽视结果的工作特点导致了政策功能难以真正落实。一位不愿透露姓名的政府采购专家表示：“集采机构的绩效评价体系决定了，集采机构的工作重心在采购规则制定上，从业人员更关心规则是否符合政策功能要求。至于政策功能落实效果如何，集采机构不用为此负责，自然不会去关心。”
　　
　　但也有人对这一观点表示反对。某省级集采机构负责人明确表示：“也许有些产品没入围清单，但产品不一定不节能，因此不能因为采购了没入围节能清单的产品就简单判断说采购不节能的产品。”
　　
　　完善监管避免尴尬
　　
　　节能采购政策落实的尴尬结果并非偶然。某省级集采机构负责人曾告诉《政府采购信息报》记者，该省对节能采购政策落实并不严格，有些项目并没有按照节能清单的规定操作，但采购人对采购结果十分满意，而且在执行中也没有遇到障碍。
　　
　　各省数据普遍反映出这样的情况：政策要求强制采购部分节能产品，实际采购非节能产品的情况却长期、普遍存在，在采购、执行等环节都没有体现出本应发挥的监管功能。
　　
　　在采购环节，监管功能主要体现在确保政府采购招标、评标规则符合强制采购节能产品政策，保证招标结果符合政策功能要求；在事后监管方面，主要是发现并纠正未能落实强制采购节能产品政策的项目，确保政策得到贯彻执行。
　　
　　如果监管功能得到充分发挥，政府采购规则就不会不考虑政策功能，招标、投标、评标结果就不会不符合政策功能要求，采购结果更不可能与政策要求相违背。也只有监管功能得到充分发挥，才能真正落实节能采购政策，确保节能采购结果符合政策目标。
　

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　　两大问题影响自主创新政策效果
　　
　　政府采购政策功能中，相关国家政策最多的是促进自主创新，但执行效果却不理想。《政府采购信息报》记者了解到，尽管有大量相关政策作为支撑，但在近半数项目中都没有设置优先采购自主创新产品的条款，真正享受到政策扶持的产品和企业更是少之又少。
　　
　　从政府采购开始用政策鼓励自主创新以来，先后出台了《自主创新产品政府采购合同管理办法》、《自主创新产品政府首购和订购管理办法》等近十项政策，各地也配合国家有关政策出台了地方性自主创新产品采购管理办法，但这些政策却始终未能解决自主创新产品认定以及优先采购落实方法两大问题。
　　
　　据《政府采购信息报》记者统计，在我国政府采购项目中，为了扶持自主创新产品而采取加分或价格扣除等优惠措施的项目不足50%，很多中央级采购中心的IT采购项目也没有给自主创新产品设立加分项。某中央级集采机构IT采购负责人告诉《政府采购信息报》记者：“优先采购自主创新产品的最大难题就是没有国家统一的自主创新目录。在出台国家级目录前，政府采购扶持自主创新这一政策功能的扶持目标都无法确定，根本没办法在采购操作环节设置加分、价格扣除等优先措施。”
　　
　　《国家自主创新产品目录》迟迟没能出台，不仅困扰着中央级集采机构，也令各级政府采购中心感到无奈。很多省级集采机构负责人表示，采购中心往往会给自主创新产品设置一定的加分或者价格扣除，但只有获得本地区自主创新产品认定才能获得加分，这种加分的区域性经常会产生争议。
　　
　　《自主创新产品政府采购评审办法》虽然规定了可以采用加分或者价格扣除两种方法优先采购自主创新产品，但只是约定“可以”不是“必须”优先采购，更没有说明加分或者价格扣除的幅度该如何确定。
　　
　　虽然确实有一些优秀企业因为优先采购自主创新产品的政策扶持快速成长，但由于优先采购自主创新产品仍存在“硬伤”，这一政策功能的落实效果并不理想，大量自主创新企业都没有能够获得相关政策带来的实惠。国瑞数码安全系统有限公司副总工程师李新告诉《政府采购信息报》记者：“尽管政府采购强调鼓励自主创新，但真正落实加分或价格扣除的采购项目只有不到25%，能够在这些项目中最终中标的自主创新企业少之又少。”他认为，IT产业中有很多特点鲜明的自主创新企业。由于政策扶持的局限性大、力度弱，政策对这些企业扶持很有限，但由于企业综合实力弱，弱势的方面虽然很可能对项目并不重要，但却会因为这些方面“拖后腿”错过政采项目。李新认为，只有放宽扶持自主创新企业的范围，加大扶持力度，才能使自主创新企业真正获得实惠。

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　　两清单不必合二为一
　　
　　政府采购节能清单与环保清单对IT企业意义重大，两清单的更新频率也格外引人关注。《政府采购信息报》记者获悉，这两份清单很可能将保持每年两次的更新频率，但不会合并为一份清单或是同步更新。
　　
　　无论节能清单还是环保清单，在刚推出时都经历了一段更新间隔较长的过程。节能清单和环保清单在2009年之前的更新周期均为一年，但节能清单从第六期开始更新周期缩短为半年。在第六期环保清单与第四期环保清单相继更新时，《政府采购信息报》记者曾向财政部有关部门咨询环保清单更新周期是否也会变为半年，有关负责人并未否定这一猜测。第五期环保清单公示证明了本报记者的推测，环保清单的更新周期很可能也将变为半年。
　　
　　《政府采购信息报》记者就两清单的更新周期是否将保持半年一次的问题咨询了财政部有关部门，相关负责人并未明确表态。但有财政部工作人员透露，节能清单和环保清单的更新周期很可能将保持一年两期的更新速度。该工作人员表示，每半年更新一次清单提高了采购效果，有利于协议供货等政府采购工作同步展开，也不会因为更新过快导致混乱。
　　
　　清单更新速度加快对IT企业来说绝对是个好消息，不仅方便新产品入围清单，也避免了企业因失误造成长期损失的情况发生。今年不少IT企业在申报节能清单时错误理解了申报政策，导致大量产品未能入围节能清单，半年一次的更新频率可以使相关企业有效减少损失；再生鼓粉盒是环保清单中的新面孔，入围企业数量很少，在耗材采购如火如荼展开的时候，环保清单加速更新无疑给更多厂商入围清单创造了条件。
　　
　　人们除了关注节能清单与环保清单的更新周期外，还很关心这两份政府采购绿色清单是否会相互融合。不少IT企业表示，每年进行大量产品认证和清单申报工作，给企业带来很大经济负担和工作难度，如果能够一起申报和更新，企业进行产品申报会更容易，政府采购活动中应用清单也更加方便。
　　
　　IT企业的呼吁并未得到有关部门的支持。财政部工作人员表示，从目前情况看，节能清单和环保清单的制定目的和应用情况并不相同，两份清单没有必要相互融在一起，也没考虑过同步更新的问题。另据介绍，由于节能清单和环保清单的产品认证机构和清单制定部门并不相同，将两份清单合并为一份清单本身就缺乏可操作性。

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　　环保清单产品有望强制采购
　　
　　与节能清单相比，环保清单内的产品获得的扶持力度相对较小，也没有获得强制采购的扶持。从对绿色IT产品实行强制采购的经验来看，环保清单内的产品也有望获得强制采购的待遇。
　　
　　对环保清单内的有关产品实行强制采购的推测是有一定依据的。无论节能产品还是环保产品，要从优先采购变为强制采购都需要经历一段时间的检验，计算机、打印机、显示器节能产品也并不是从节能清单出台就获得强制采购待遇的。计算机、打印机、显示器都入围了第一期节能清单，但直到近4年后的2008年才由“优先采购”变为“强制采购”。相比之下，计算机、显示器入围环保清单时间也经受了时间的“考验”，有望获得强制采购待遇。
　　
　　从政府绿色采购的整体目标看，强制采购环保清单产品与强制采购节能产品有同等重要的意义。而且优先采购环保产品如同大多数优先采购政策一样，执行效果并不尽如人意，这决定了人们有理由对环保清单内的产品实行强制采购。
　　
　　根据《国务院办公厅关于建立政府强制采购节能产品制度的通知》，实行强制采购的产品按以下原则确定：一是产品具有通用性，适合集中采购，有较好的规模效益；二是产品节能效果突出，效益比较显著；三是产品供应商数量充足，一般不少于5家，确保产品具有充分的竞争性，采购人具有较大的选择空间。这一原则同样基本适用于判断环保清单内的产品是否可以强制采购，只不过第二条对节能的要求变为了环保要求。在计算机、显示器刚刚被纳入环保清单时，也许这些产品还难以全部满足上述条件，但经过几年发展，计算机、显示器等环保清单中的产品已经完全可以满足这些要求，符合了实行强制采购的基本条件。
　　
　　不仅实现政策目标需要强制采购环保产品，IT企业发展也需要政府强制采购环保产品。生产环保产品往往意味着更大的投入，这些企业的产品符合政府采购的政策功能，其发展也需要来自政府采购市场的有力支持。
　　
　　经验证明，优先采购政策比强制采购政策的落实效果始终略逊一筹，因此强制采购环保清单内的产品不失为一个好的选择。

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　　强制采购应提升强制力
　　
　　政府采购对绿色IT产品的扶持方法分两种：一种是强制采购，另一种是优先采购。虽然强制采购的扶持形式更明确、扶持力度更大，但强制采购的结果却并不令人满意。统计数据显示，多数省份采购节能计算机、打印机的比例仅略高于环保计算机、打印机，其中有些省份采购环保产品比例甚至超过了节能产品。
　　
　　根据有关规定，政府采购计算机、打印机时必须采购节能清单内的节能产品，优先采购环保清单内的产品。强制采购节能产品，优先采购环保产品，对节能产品的扶持力度显然很大，但结果却是强制采购产品与优先采购产品获得的扶持力度差不多，甚至在有些省份，环保计算机、打印机采购份额超过了强制采购的节能计算机、打印机。
　　
　　强制采购反而不如优先采购的力度强，这无疑是政策缺乏强制力的悲哀。按照政策规定，对节能计算机、打印机实行强制采购，意味着采购这两类产品时节能产品比例应达到100%，但根据统计数据，节能计算机、打印机的实际采购比例仅为50%~70%，与环保产品的采购比例相近。毫无疑问，强制采购节能产品的力度打了折扣，没能取得理想的效果。
　　
　　强制采购政策虽然目标明确，但过于原则化的要求不具备操作性，大大削弱了政策的强制力。尽管政策规定了强制采购节能计算机、打印机，但却并没有出台具有操作性的“配套文件”，更没有具体规定在编制采购预算、采购项目报批、招标文件审查、招标评审现场监督、采购合同备案、验收等环节如何操作，确保强制采购节能产品制度落到实处。
　　
　　提高强制采购政策的强制力，不仅要规定我们应该怎样做，更重要的是建立完善的监督管理体系，杜绝不按政策要求实行节能采购的情况发生。
　　
　　实行部分节能产品强制采购以来，始终没有政策明确规定不按强制采购政策进行采购该如何处理，因此才产生了大量项目不符合政策规定却未被纠正的尴尬。因此，建立完善的监管体系，纠正未按强制采购规定采购节能产品的违规行为，对严重违规单位和个人从重处罚，确保强制采购节能产品政策得到贯彻实施。

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