■中央国家机关２０１０年政府集中采购培训会专题报道　　

　　编者按　系统集成是政府采购中的“另类”项目，其中往往同时包含货物与服务，且具有项目金额高、专业性强、周期长的特点。随着信息化建设的不断深入，系统集成采购项目也越来越多，做好系统集成项目的采购工作已经成为政府采购服务政务信息化建设的“必修课”。

 

　　系统集成项目往往是政务信息化建设的基础与关键，相关政府采购项目也越来越多。国采中心统计数据显示，２００９年系统集成采购项目数量与总金额均大幅增长。因此，采购人和集采机构对系统集成采购的关注度越来越高。国采中心主任陈建明表示，提高系统集成采购的效率和规范性对政府采购工作至关重要。在对项目关注度不断提高的情况下，人们逐渐发现，系统集成项目的专业性是造成采购难题的主要原因。

　　规模扩大　难题不容忽视

　　在７月７日于青岛举行的国采中心２０１０年政府集中采购中级培训班（以下简称“培训班”）上，系统集成采购就被作为培训和交流的重点问题。对于此次培训班的定位和目标，陈建明解释说，政府采购要不断完善以应对ＩＴ采购的新趋势和新特点，举办培训班讨论这些问题，目的是搭建一个介绍采购经验和趋势、听取各方意见的交流平台。这种活动有利于各方当事人深入沟通，彻底解决采购过程中的各种问题。

　　采购各方对系统集成项目的关注度不断提高，这种变化多少与此类项目的数量和金额快速增长有关。据国采中心采购一处的陈云飞介绍，国采中心的系统集成项目采购规模增长速度非常快。国采中心的统计数据显示，系统集成和软件开发项目采购次数从２００８年的６９次快速增长至２００９年的１１０次，采购金额也从５１１４８万元增至６０１６９万元。

　　系统集成采购规模的快速增长并不局限在国采中心。《政府采购信息报》记者了解到，在以“十二金工程”为代表的一大批重点信息化建设项目上马后，不仅“金字工程”建设产生了大量系统集成项目，以“金字工程”为代表的政务信息化建设还在各地衍生了大量配套系统集成项目。不少省市的集采机构负责人都表示，系统集成采购项目的数量和规模增长很快，远超传统ＩＴ采购项目。

　　从信息化建设全局看，计算机、打印机等传统ＩＴ产品需求逐渐趋于饱和，更加突出了系统集成项目规模的增长速度。

　　国采中心系统集成采购项目数同比增长５９．４％，各地系统集成采购规模也快速增长，这种势头无疑意味着系统集成项目正成为集采机构采购项目的重要增长点，做好系统集成采购项目对集采机构发挥规模优势、服务信息化建设至关重要。

　　专业性引发操作难题

　　逐渐增长的采购规模突出了集中采购的规模优势，也逐渐暴露了系统集成采购中存在的一些问题。陈建明说：“采购规模大、高端设备多、技术复杂等特点给政府采购带来了一定的操作难度。另外，由于项目个性化突出，采购人出于对实际需求差异以及各种系统兼容性考虑，有时会提出排他性的采购需求。”

　　无论是高端技术多、技术复杂还是采购人提出排他性条款，这些问题都并非系统集成项目所特有，但系统集成项目中存在的上述问题却远超单纯的硬件采购项目。系统集成项目中各个软硬件之间的关联度非常高，前后几个项目之间联系也非常紧密，往往在一个环节确定了购买的硬件就决定了其他环节所要部署的软硬件产品，从兼容性和安全性的角度考虑，有些排他性条款看起来还具有一定的合理性。因此，系统集成项目的技术难度和排他性条款等问题比货物采购中的问题更隐蔽，更难解决。

　　在培训班上，国采中心采购一处的陈云飞专门就信息系统集成采购的重点、难点问题进行了讲解。陈云飞表示：“由于具有专业性较强的特点，采购活动对系统的一致性、兼容性要求较高，这给采购工作带来了一定的困难。比如，在很多存储设备、数据库、操作系统和维保服务等采购项目以及一些后续采购项目中，产品的专业性和系统的一致性以及各种资质条款往往会引发采购难题。那么，后续采购的产品是否一定要与过去的采购项目一致？采购需求的技术参数和商务条款如何确定才更公平、合理？这些都是较强的专业性带来的难题。”

　　用规则解决采购难题

　　对于系统集成采购中存在的种种难题，目前各集采机构的解决办法就是在采购人提出要求的基础上，对采购人进行劝说和引导，力争使招标文件更加公平、科学、合理。陈云飞在培训班上讲解系统集成采购难题时也讲解了一些采购案例。在采购人提出某些技术需求或者具体产品需求时，国采中心会对采购人提出的需求和商务条件进行分析，如果该技术要求并非最适合采购人或者该要求存在排他性，国采中心则会与采购人沟通并劝其对需求作出调整。

　　从实践经验看，这种做法虽然有效，但采购执行机构和采购人都要做大量的评估与沟通工作。参加培训的部分采购人代表告诉《政府采购信息报》记者：“在不少采购项目中，采购人了解自己的应用需求，但是要将这种需求转变为招标要求并没有统一的规则。比如，采购人希望对供应商的系统集成资质提出要求，但对多少预算的项目要一级资质，多少预算可以要求二级资质，都没有明确的规定。采购人想确保项目质量，提出要求往往就会‘就高不就低’，结果自然会被认为是要求太高。”

　　也有采购人表示，如果有公开的、明确的采购规则，将有利于提高采购效率。一位部委采购人建议说：“如果项目在技术条款、商务条款存在问题，即便进行招投标也不会很顺利，而且容易引发争议，降低采购效率。最好能有一个系统集成项目的采购规则，规范招标文件在技术部分、商务部分的条款，采购人乐于遵守这样的规则，集采机构的工作压力也会小一些。”

　　热点聚焦

　　● 国采中心系统集成采购项目数同比增长５９．４％，系统集成项目正成为集采机构采购项目的重要增长点。

　　●系统集成项目专业化程度高，采购人出于对应用需求以及系统兼容性的考虑，有时会提出排他性的采购要求。

　　●系统集成采购无论确定资质条件还是提出技术要求都没有明确的操作规则。

　　需求公平合理是前提

　　政府采购活动是由采购人提出需求并由采购代理机构组织采购的，其中采购人提出需求是采购活动的开端和基础。因此，使采购需求公平合理、在招标文件中设置无倾向性的采购需求就成为保证采购项目顺利实施的前提和关键。

　　招标文件是招标方对拟购产品和向投标方提出任务、条件、要求的综合性文件，也是招投标当事人的行为准则和评标的重要依据。招标文件中对采购人需求的描述是否科学、准确直接决定着采购活动是否符合政府采购规则，决定着采购结果是否能够满足采购人需求并实现政府采购的目标。如果需求描述不够科学、合理，就不仅难以保证采购人买到适用的产品，也会影响潜在供应商之间的竞争，甚至将部分供应商排除在外。

　　公平、合理地描述采购人需求对政府采购活动的顺利实施至关重要，实践也证明，招标文件中的采购需求不够公平、合理甚至带有倾向性恰恰是引发质疑与投诉的主要原因。

　　《政府采购法》第二十二条明确规定：“采购人可以根据采购项目的特殊需求，规定供应商的特定条件，但不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视性待遇。”《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令１８号）第二十一条明确规定：“招标文件不得要求或者标明特定的投标人或者产品，以及含有倾向性或者排斥潜在投标人的其他内容。”但在采购中，指定技术或品牌的现象并不少见。国采中心主任陈建明认为，很多倾向性需求并不是采购人故意指定技术或产品，而是没有用科学的方法描述采购需求。

　　人们有时会看到系统集成项目要求某品牌的设备、某技术的方案，这本身就是排斥其他品牌设备和其他技术方案的表现。问题是，理想的设备几乎只能通过产品、技术等条款来描述，单纯地描述采购人业务应用的技术参数很难与产品、技术对应。因此，不少专家建议，尽可能用业务需要描述采购需求，比如需要满足某业务需求的软硬件产品。如果需求难以描述，则可以选择一种代表性的产品和技术为标准，将需求表述为“同等水平”或“更高水平”的产品，避免在描述需求过程中指定技术或产品。

　　与需求的公平性相比，需求的合理性更加基础，而且同样是确保采购顺利、提高采购效率的重要因素。政府采购活动要在采购适用产品的基础上节约财政资金，但是系统集成采购项目涉及产品种类多、技术复杂、方案个性化突出，如何确定采购人需要采购的内容就成为一大难题。在预算允许的情况下，不少采购人选择了向高端技术、高端产品看齐，这样至少能够确保系统集成方案够用，但在一定程度上阻碍了竞争，造成了财政资金浪费。

　　针对这一现象，国采中心逐渐摸索并建立了技术指标公开征求意见制度和专家论证会制度。通过将采购需求上网公示，充分征求各厂家的意见，必要时组织召开专家论证会，保证了项目技术指标的公平、公正，采购需求科学合理。据统计，在某单位的系统集成项目采购中，国采中心通过合理调整采购需求，仅用５３８０万元就完成了预算金额为１２６００万元的采购项目，资金节约率超过５７％。

　　商务要求必须科学明确

　　除了对采购人的需求表述清晰明确，系统集成采购项目中商务要求科学明确也至关重要。

　　招标文件的商务要求是招标文件中对供应商资质、行业经验、服务网点等周边内容提出的要求。虽然商务要求往往并不是针对采购人需要购买的产品本身，但商务要求仍然对保证项目顺利实施具有极其重要的意义。

　　商务要求一般分为实质性响应条款和非实质性响应条款两类。实质性响应条款是不允许投标人在投标后补正的，投标人是否对实质性响应条款作出实质性响应直接影响投标文件的有效性。相反，投标文件如果不满足实质性响应条款将直接导致投标人的投标被拒绝。这就要求招标文件的商务要求，尤其是对商务要求中的实质性响应条款进行表述时，文字必须科学严谨、清晰明确。

　　对于实质性响应条款对采购结果的影响，国采中心相关负责人介绍，对实质性响应条款，尤其是对投标人资质要求表述不清晰明确，是项目采购失败，甚至导致质疑和投诉的主要原因之一。在实际采购操作中，制定商务要求既要科学严谨，又要清晰明确，这是减少项目投诉质疑、提高采购效率、保证项目顺利实施的关键。

　　科学严谨是商务要求合理的基础。在系统集成项目中，商务条款科学严谨能够有效地避免排斥潜在供应商的情况发生，确保各条款都能够为采购目标提供有力支持。《政府采购信息报》记者了解到这样一则真实案例。在某地一个政府采购项目中，采购人针对供应商资质提出了多条要求，其中一条规定“供应商必须在设备部署城市有分支机构”。

　　争议也随之而来。对于设置分支机构的要求，有不少供应商表示“不合理”，因为“是否设有分支机构”与“是否能满足采购人需求”无关。供应商普遍表示，即便自己在该城市没有分支机构，只要服务网点覆盖到该城市并能提供优质服务、能够满足采购人的应用需求就不应被排斥在外。但商务条款中并没有对设置分支机构的要求作更多解释，该条款最终导致未中标供应商质疑，严重影响了该项目的采购效率。

　　与商务条款不科学相比，更为常见的问题则是表述不够清晰、明确。系统集成项目涉及的产品多、技术复杂，因此围绕供应商资质的要求往往也非常多，相关条款就经常引发争议。采购人往往希望经验丰富的供应商为之提供服务，因此对成功案例数量作出明确要求，而诸如“成功案例Ｎ个以上”、“实施过项目金额Ｍ万元以上的项目”等条款都很容易引发争议。对前一种要求的争议焦点是成功案例如何判定、供应商如何证明、非系统集成案例是否算成功案例，而对后一种要求的争议焦点则是项目是否由该供应商独立完成、是否必须为系统集成项目等。

　　由此可见，商务要求虽然并非针对采购的产品，但对采购活动的影响并不小。要制定好采购项目的商务要求，首先就要保证要求科学严谨、清晰明确。

　　原厂维保领衔五大采购难题

　　系统集成采购项目操作难度较高，要做好相关项目的采购工作，仅靠解决几个重点问题远远不够。据国采中心相关负责人介绍，在实际操作过程中，还存在很多亟待解决的难题。

　　１．原厂维保服务单一来源采购

　　采购人经常会提出要求采购硬件设备的原厂维保服务，这种需求具有一定的合理性。原厂维保服务符合单一来源采购的情形，需要到财政部申请变更采购方式，但采购人往往坚持采用公开招标的方式采购。

　　２．资质要求与政策功能矛盾

　　采购人往往会对对投标人注册资金和投标人营业执照注册地点提出要求。但无论注册资金还是企业注册地点都不能决定企业提供产品的能力，相反，这些条款会形成对中小企业或外地注册企业的歧视。

　　３．硬件采购、系统集成与软件开发

　　网络设备、服务器等硬件设备的采购、系统集成服务采购和应用软件开发同为大型的信息化建设的组成部分，但从采购执行周期和信息系统建设的进度安排看，应用软件开发要比硬件设备和系统集成服务采购提前半年至一年执行。

　　４．如何计算投标人数量

　　指定品牌的原厂续保服务采购项目经常出现多家投标人，难以判定投相同产品或服务的不同投标人是否应视为一家供应商。

　　５．ＣＭＭ资质是否可以作为资质要求

　　经常遇到采购人提出将通过ＣＭＭ／ＣＭＭＩ认证作为合格投标人的条件，但将其作为资质要求并不十分合理。工业和信息化部的“双软认证”是目前国内在软件行业对企业的主要认证要求。

　　观察与思考

　没有规则更应恪守采购规则

　　缺乏实施规则正成为政府采购市场中越来越常见的一种说辞。在实际采购中，采购人往往会提出技术、商务等各种要求，当这种要求过高时，采购人往往会说“没有规则”。

　　乍一听，“没有规则所以提出了这样的要求”似乎顺理成章，但“没有规则”正在成为让一切需求合理化并得到执行的借口。缺乏具体的操作规则不能更不应成为采购人要求合理化的理由。

　　比如，采购人常常要求使用甲骨文数据库或是选择较高资质的系统集成商。确实没有关于选择数据库、服务器或是系统集成资质的明确规定，但这不等于采购人有高标准的需求是合理的。高要求和任何具体需求之间都不能划等号，需要较高水平的系统集成商也不意味着一定要求供应商具有一级资质。

　　政府采购虽然不够完善，在很多细节上缺乏具体操作规则，但是仍有公开、公平、公正、诚实信用的原则需要去遵守。没有明确的操作规则并不等于采购人可以随意提要求，更不是采购人拒绝合理要求的理由；采购需求也必须符合政府采购市场的基本原则。

　　虽然采购人有权提出各种要求，但所提的要求不能脱离政府采购市场的原则，更不应拒绝改变不符合原则的要求。在没有操作规则的情况下，虽然政府采购市场的原则无法明确指导采购行为，但原则已成为指导和评判采购行为的惟一标尺。如果采购行为脱离了政府采购市场的原则，那么，采购行为将无法得到规范和约束，而这种行为也必将失控。

　　政府采购市场的原则以实现政府采购的目标为目标，是指导政府采购市场行为的明灯。在政府采购活动中，没有具体操作规则虽然会使操作在一定程度上失去规范性，政府采购的基本原则却能给采购行为指引方向。只要采购行为符合政府采购市场的原则，就至少能确保采购行为与政府采购目标相吻合。

　　没有操作规则并不意味着政府采购可以自由发挥，相反，采购各方更应小心谨慎，恪守政府采购的原则，只有这样才能确保采购活动真正实现政府采购的目标。