编者按 政府采购合同中有相当数量的合同存在采购方与使用主体相分离的特点，采购方在采购合同的签订中是合同的一方当事人，而真正的消费者----使用主体则不是合同的当事人，正是由于这种分离，采购合同履约很可能会产生一些问题。因此，做好对政府采购合同履约的监管是一项复杂而又重要的工作，它寓于政府采购的全过程，只有进一步规范采购管理和操作，并严格政府采购的程序，才能赢得采购单位和供应商的信任和支持，才能树立政府采购的权威和良好形象。

重视履约验收 规避IT采购风险

　　近年来，随着政府采购制度改革的深入，供应商对政府采购的程序和规则也越发熟知，有个别供应商在合同履约验收上，采取“以次充好、抽条缩水、降低配置”等手段来谋取更大的利益。

　　“特别是IT类采购项目，首先是其采购总量比较大，市场相对来说比较成熟，因此买卖双方对于政府采购的理解也比较‘深’，因此就容易出现‘双方商量着办’的现象。另外，从整个行业的发展趋势来看，IT产品价格往往随着时间的推移而持续下降，也是众多供应商想把履约时间往后拖的动力”。某省级采购中心主要负责人介绍。

　　想要有效地解决IT采购项目后期履约中出现的“以次充好、抽条缩水、降低配置”等问题，业内专家认为，强化合同履约监管，是降低政府采购风险最有效的办法。

　　“延迟履约供货时间”现象大量存在

　　2008年，某省集中采购中心为检测合同履约验收是否存在问题，聘请专家对年度内签订的242份采购合同进行检查，检查结果显示，76份已签订的采购合同不同程度地存在问题，占已验收合同总数的31.4%。这其中，IT采购项目占到一半以上。

　　为什么会出现这种情况？该集采机构主要负责人告诉记者，这76个存在问题的项目中，只有10%的原因出在采购人一方，另外90%都是由于中标供应商引起的，且问题集中突出表现在履约供货时间的延后上。

　　中国气象局政府采购中心主任罗大武分析认为：“IT产品价格递减特征非常明显，这种特点必然就会出现产品上市初期，企业急于收回前期技术研发成本，以便将利润投入到新产品的研发中，使得在日益激烈的市场竞争中保持优势，就造成产品上市初期价格较高。但是随着产品的快速衰退，其价值和价格也快速递减。”

　　而这种特点也肯定会在政府采购市场有所反映，一家供应商中标了，一般都不会要求其在很短的时间内就完成供货任务，这其中肯定有一个时间段，这个时间段本是用来给中标供应商进行和供货有关的生产及调配的，但是也因此让一些企业钻了“空子”。供货时间越长，整个IT产品的价格也就越低，企业的成本随之下降，利润自然也就上来了。

　　另外还有一种情况是，中标供应商虽然取得了政府采购合同，但通常，该合同价格往往低于市场标准，其获利金额当然会少于一般商品或服务交易的水平，有些商家不是从规模效应、薄利多销的角度来考虑，而是想方设法赚回那部分流失的利润，因此就出现了履行合同时态度不积极、提供货物时以次充好以及不能切实履行售后服务等现象。

　　而从采购单位来看，也许“中标”的并不是“中意”的，所以难免有一些抵触情绪，自然在履约环节缺乏热情。还有的抱着对供应商“雁过拔毛”的思想，因而也存在着故意扣押或拖欠货款的事情。

　　“脱缰之马”需制度约束

　　通过记者对多个省级集中采购机构的采访了解，目前针对IT类采购项目中不按合同履约的原因主要表现在以下三个方面：一是供应商为谋取中标，不惜以低于成本的价格中标。二是采购单位在合同验收过程中，对中标供应商提供的不满足合同要求的产品核对不严、把关不严，不负责任地签字验收。三是中标供应商不按合同约定期限履约，延迟履约供货时间，以谋取更多的利润。

　　另外值得注意的是，就我国目前的政策机制来说，想要真正杜绝这种现象，还有很多工作需要做。有专家指出，《政府采购法》已颁布实施五年多，但在这部采购大法中对中标供应商或采购人合同履行中的违约行为缺乏相应的具体的法律责任条款，也没有出台相应的配套补救规章制度。

　　其次，从合同履约的管理方来说，目前还没有形成有效的合同履约监督机制，也没有与各类专业检验（测）部门建立有效的协作机制。

　　现有政采管理部门对政府采购操作规程的监管，还没有延伸到合同履约验收环节，缺乏对中标供应商和采购人的有效监督。同时，采购人合同履行验收的内部监督工作基础薄弱，大多数采购人没有建立或落实由相关监督责任机构参加的验收监督工作制度。

　　另外，在合同履约环节，一些供应商依法履约的观念还不强，还存在侥幸心理。为追求中标效益的最大化，供应商不惜采取“以次充好”或“减少工序“等手段降低履约成本蒙混过关，市场诚信体系缺失。

　　集采机构参与验收获采购人认可

　　解决政府采购合同履约中存在的问题，必须建立健全政府采购合同履约的诚信体系，打造政府“阳光采购”机制。

　　安徽省政府采购中心主任姜毅认为，作为政府采购的末端环节--合同履约验收工作意义重大，扎实做好这项工作，有助于促进财政支出的规范化、精细化管理，有助于加快推进财政支出的进度。他认为可以从五个方面加以改进：一是加强法规宣传，提高依法采购意识；二是明确职能部门和人员，确保合同履约验收质量；三是强化政府采购预算管理，切实提高单位采购的计划性；四是建立供应商诚信档案，加快政府采购诚信体系建设；五是加强违约处罚力度，切实维护政府采购的良好信誉。

　　辽宁省政府采购中心从2010年5月份开始，也在该省政府采购监管部门的支持下开始加大对于采购项目的合同履约管理。采购中心副主任许敏介绍，从中心目前反馈的情况看，供应商依法履约的情况非常乐观，而很多采购单位针对一些大项目，还主动要求采购中心参与履约验收工作。

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　　IT采购项目合同履约不理想的多种表现

　　拒签合同：一是供应商在投标时恶意压低价格，中标后企图采取降低配置、以次充好等不正当手段弥补损失，其行为被采购人拒绝，导致合同不能签订。

　　二是因市场行情发生变化或供应商自己失误导致投标报价出现失误，导致合同不能签订。

　　三是采购人寻找各种理由，不愿意与不是自己中意的供应商签订合同。

　　拖延合同签订时间：一是等待市场出现下跌行情时再下定单，达到降低进货成本的目的。

　　二是想将较小订单拼成较大订单，形成规模获取更多优惠。

　　三是供应商不能按时交货，故意拖延。

　　随意变动合同内容：有的供应商谎称招标文件所列的某型号产品已停产或已过时，他们所提供的为最新的替代产品，以图谋利；有的供应商利用采购人对产品不够了解之机，随意减少、降低或更改设备标准配置及配件，缩短设备的质保期限等；有的供应商按照采购人不合理的要求将合同中部分产品换成非采购合同中的产品。

　　天津验收全过程在网站公开

　　天津市政府采购中心内部负责合同履约验收工作的部门是采购执行与评估部，除履约验收工作外，该部还负责：业务及行政工作的日常质量评估，包括业务流程和服务过程质量的监控检查；对供应商、采购人及有关部门进行满意度调查；接受和处理质疑工作；结合中心阶段性重点工作进行岗位监督；对采购执行与评估部业务工作过程的记录和档案的整理。

　　据悉，天津市财政局2008年下发了《关于加强我市政府采购项目验收工作的通知》（以下简称《通知》），《通知》将项目验收分为采购人自行组织验收和采购代理机构组织的验收。《通知》要求下列项目的验收工作须由采购代理机构组织：（1）供应商有质疑并提出要参与验收工作的；（2）采购合同金额在300万元以上的项目，对于800万元以上的项目或者技术复杂的政府采购项目，还应当邀请国家认可的质量检测机构参加验收工作；（3）财政部门认为必须由采购代理机构组织验收工作的项目。

　　该中心代理的IT类及其他采购项目实行的履约验收环节主要包括四个方面的内容。其中，采购人自行验收操作程序包括：采购中心在网站通知采购人与供应商按照合同约定对采购项目进行验收；双方对货物（服务、工程）进行验收；验收合格后，双方填写验收报告（可从网站下载）；供应商于验收合格后3个工作日内，将验收报告送交采购中心备案存档；采购中心收到验收报告后1个工作日内，在网站发出付款通知。

　　采购中心组织的现场验收程序则包括：按照合同规定，采购中心与采购人、供应商联系确定验收日期；采购中心在网站通知组成验收小组，其中包括采购人、专家、申请参与验收的供应商；验收当日，采购中心组织验收小组进行现场验收；验收合格后，参与验收的当事人出具现场验收意见；当众宣布验收小组意见，共同签署验收报告；采购中心1个工作日内，在网站发出付款通知。

　　另外值得学习借鉴的是，天津市政府采购工作的合同验收全过程在网上公开：合同到期执行网上提醒，合同拨款网上提醒，合同验收网上通知，各方验收意见网上公示，合同履约不良情况网上公示。这就可以充分发挥社会监督作用，督促各方依法、诚信执行政府采购合同。

　　安徽建立健全跟踪问效服务机制

　　安徽省政府采购中心内部负责合同履约验收工作的部门是财务监督部，据介绍，其主要职责为：合同的审核及盖章、合同备案登记、遗漏合同的统计追查、合同整理录入、合同履约监督报表的编制、合同履约情况的统计分析及履约监督工作的开展。

　　根据安徽省财政厅2008年印发了《关于加强集中采购执行工作的意见》，文件关于履约验收方面的主要内容为：（1）集中采购机构负责监督政府采购合同的双方，按照合同约定履约。集中采购机构发现供应商、采购人未按合同履约的，应书面通知供应商、采购人履约，催促无效的，及时向政府采购监督部门反映。（2）集中采购机构应当配合采购人做好大型或者技术复杂的采购项目的验收工作，对采购人反映有关质量、服务等问题，应指定专人及时核实处理；必要时可以邀请有关专家或机构做好检测、鉴定和处理工作。

　　对常规的政府采购项目，一般由采购人负责组织验收工作，采购中心负责监督合同双方按照合同约定履约。采购中心发现供应商、采购人未按合同履约的，以书面形式通知供应商、采购人履约，催促无效的，及时向政府采购监督管理部门反映；对大型或者技术复杂的采购项目的验收，主要借助独立的第三方检测机构，把握验收环节质量关。

　　在合同履约的其他保障措施方面，安徽省政府采购中心一是要求所有中标 （成交）供应商在签订合同之前，必须向采购中心提交履约保证金，以保证供应商按合同约定的质量和工期履行合同，履约保证金自合同签订之日起一年后退还。二是合同资金支付时，按采购资金支付规则，资金支付部门只有见到采购中心开具的政府采购合同资金付款申请单，才能支付合同款，因此保证采购中心在组织履约验收工作中处于主动地位，是履行职责的根本保障。三是建立了“合同履约监督信息系统”。通过该系统，对合同记录内容进行分类统计和条件查询，及时动态地反馈采购合同的执行情况，进而定期对合同执行情况进行分析，并分门别类地采取措施督促供应商按期履约。

　　同时安徽省政府采购中心还建立健全了跟踪问效服务机制，加快采购资金的拨付进度，提高了工作质量和效率，保护了当事人的合法权益，社会反响很好。

　　山东验收项目占总量的30%

　　山东省省级机关政府采购中心内部负责合同履约验收工作的部门是项目验收部，据介绍，其主要职责为：草拟政府采购项目验收规则；负责政府采购合同的审核；负责政府采购项目履约情况的抽查验收工作。

　　山东省财政厅2007年印发了《山东省省级政府采购规程》。文件关于履约验收方面的主要内容为：（1）采购结束后，采购人或其委托的采购代理机构应当按投标文件和采购合同的约定，组织人员对供应商的履约结果进行验收。（2）金额较大且技术复杂的政府采购项目，应当组织验收小组，邀请国家认可的专业质量检测机构共同参加验收。验收小组成员应由采购人代表、采购代理机构代表及相关技术专家等组成。

　　在实际工作中，山东省省级机关政府采购中心主要对大型、复杂项目组织抽验，组织验收的项目数占总项目数的30%。对验收中发现的问题，及时以书面形式向政府采购监督管理部门、采购单位进行反映。

　　为了切实保证政府采购项目的履约质量，山东省要求所有中标 （成交）供应商在签订合同之前，必须向采购中心提交履约保证金，保证供应商按合同约定的质量和工期履行合同，履约保证金自合同签订之日起一年后退还。支付合同资金时，按采购资金支付规则，资金支付部门只有见到采购中心开具的政府采购合同资金付款申请单，才能支付合同款，因此保证采购中心在组织履约验收工作中处于主动地位，是履行职责的根本保障。

　　山东省省级机关政府采购中心信息化建设水平较高。工作场所划分为相对独立的功能区，设有完善的监控系统、门禁系统，可实现远程评标，监督管理部门可以通过网络进行远程监督。

　　另外，值得注意的是，中心资金结算部管理着一个政府采购资金结算专户，针对采购单位自筹资金的项目，项目操作前采购单位要将资金汇入该账户，项目合同履约验收结束后，通过该账户直接给供应商拨付合同款。

　　辽宁出台细则指导操作

　　辽宁省政府采购中心内部负责合同履约验收工作的部门是合同管理处。其主要职责为： 合同管理处负责政府集中采购项目的合同管理和履约验收工作。主要履行以下职责：负责草拟合同文本，负责组织采购单位与中标（成交）供应商签订合同，负责参与组织合同金额在规定限额以上采购项目的现场履约验收，负责协调处理合同履约过程中出现的质量、性能、售后服务问题以及其他纠纷。

　　2010年5月辽宁省财政厅出台的《辽宁省省直单位政府采购合同履约验收管理暂行办法》（以下简称《办法》）规定，由辽宁省政府采购中心组织的政府采购项目的具体验收工作按照内容进行分类验收。

　　对货物类采购项目主要检查外包装是否完好无损；核对品牌、规格、型号、配置、配置零部件编号、制造商名称、数量、价格；检查是否有检验证、合格证、保修证及原始装箱配置清单并加盖制造商供货专用章。如是进口设备需提供报关清单。核实供应商售后服务合同约定内容。需现场进行安装调试的，应进行现场安装调试验收，检验设备仪器运行状况。对服务类采购项目应按照合同约定内容，采取事中或事后的验收方法，核实服务的内容和质量。对工程类采购项目应按照行业管理部门有关规定的标准、方法和内容进行验收。

　　辽宁省财政厅这一文件的出台，也直接促使了辽宁省政府采购中心将该文件付诸实践。《办法》出台不到3个月，采购中心的《规则》便紧跟步伐问世。据介绍，《规则》共二十九条，从验收前期的准备阶段到验收结束的收尾工作对合同履约验收整个过程作了详细规定。为了加强可操作性，《规则》完全依照采购中心的具体情况制定，从接收工作任务入手，进而明确了工作流程、岗位职责、履约验收工作中相关问题的衔接与处理，也包含了对工作人员参加履约验收工作中的纪律约束的内容。

　　其中，《规则》第六条和第七条规定：合同管理处处长负责分配验收项目、审核验收工作方案和验收报告单、组织重大项目的合同履约验收；合同管理处指派专人对供应商的验收申请进行登记并上报处长审核，验收申请经处长审核后，指定项目负责人组织实施合同履约验收工作。

　　沈阳复杂项目检测机构参与验收

　　沈阳市政府采购中心内部负责合同履约验收工作的部门是合同监管处。其主要职责为：负责合同文本制定、见证及组织合同的履约验收等工作。

　　沈阳市政府采购中心依据其2008年制定的《沈阳市政府采购项目履约验收程序规范》（以下简称《规范》）开展履约验收工作，并以中心文件的形式将《规范》印发给市本级各政府采购单位，要求各单位配合执行。《规范》规定验收分为采购人自行验收和采购中心组织的联合验收。凡符合下列条件之一者，采购中心将组织采购人及相关专家组成联合验收小组进行验收，有必要的还将邀请政府采购监督管理部门、纪检监察部门进行现场监督，对大型或者复杂的政府采购项目，应当邀请专家或国家认可的质量检测机构参加验收工作。其中包括：（1）公开招标的政府采购项目；（2）受到质疑、投诉的政府采购项目；（3)社会普遍关注及高度敏感的政府采购项目；（4)大型、复杂的政府采购项目；（5)其他需要采取联合验收方式进行验收的政府采购项目。

　　在具体的执行环节，采购中心合同监管处项目负责人接受验收任务后，会立即着手熟悉与验收活动有关的各种采购资料；根据采购资料拟定验收实施方案；将实施验收的时间、地点通知采购单位和中标（成交）供应商；抽取专家与采购单位代表组成验收小组；准备现场验收需要的资料。在验收实施阶段：合同监管处项目负责人向验收小组宣布验收程序、项目的基本情况等内容；实施现场检查验收。随后形成验收报告，采购中心组织验收评定会，汇总验收小组成员意见并作出验收结论。

　　据悉，针对煤、纺织品、办公家具等采购项目的验收，合同监管处项目负责人到采购单位实地随机抽取样品，送至沈阳市产品质量监督检验院检测；而软件开发、系统集成项目则需要辽宁电子检验院出具验收合格证明。

　　在履约效果保障方面，采购中心一是要求所有中标 （成交）供应商在签订合同之前，必须向采购中心提交履约保证金，保证供应商按合同约定的质量和工期履行合同。二是支付合同资金时，按采购资金支付规则，资金支付部门只有见到采购中心开具的政府采购合同资金付款申请单才能支付合同款。另外，沈阳市政府采购中心还取得了行政执法资格，工作人员有执法证，这切实保证了项目履约验收的实际效果。