《政府采购法实施条例（征求意见稿）》使投标保证金收取和管理有章可循

　　向投标供应商收取投标保证金是政府采购招标环节的普遍做法，但围绕投标保证金的争议却始终不断，关键原因就是投标保证金始终没有一个明确的身份。投标保证金是订金还是定金？收取投标保证金有没有依据？对收取的投标保证金该如何管理？上述问题长期以来困扰着政府采购各方当事人，《中华人民共和国政府采购法实施条例（征求意见稿）》（以下简称《条例》）则有望改变投标保证金收取和管理中存在的一系列问题。

　　明确约定“收取与管理”

　　尽管政府采购普遍要求投标供应商交纳投标保证金，但这一操作却始终缺乏政策依据，更没有明确的操作规范。《条例》的出台则让集采机构能够名正言顺地收取投标保证金，在收取、管理等相关操作也有章可循。

　　《政府采购法》对招标、投标的关注主要集中在流程和原则方面，对于投标保证金却只字未提。而政府采购的主要操作准则--《政府采购货物和服务招标投标管理办法》虽然对投标保证金的金额设置和交纳、退还时间作了规定，但却始终没有明确投标保证金的地位，由此产生了投标保证金收取和退还等一系列问题。

　　作为上位法，《条例》第四十三条规定招标文件可以“规定投标人交纳投标保证金”，并规定了投标保证金的交纳形式和时间；第五十六条则推翻了在多数采购代理机构广泛使用的投标保证金管理形式，禁止“投标保证金转为履约保证金”；第六十条明确了投标保证金的作用，即在“中标、成交供应商放弃中标、成交项目，拒绝与采购人签订合同”的情况下，“由采购人没收并上缴同级国库”。

　　《条例》不仅明确了投标保证金的交纳和管理形式，还强调了投标保证金对供应商的约束作用，这对于政府采购操作环节的投标保证金收取与管理工作有着积极意义，同时也成为考核集采机构的重要环节。《条例》第八十六条规定，“财政部门应当加强对集中采购机构的考核”，考核的内容就包括“集中采购机构对投标保证金等的管理情况”。

　　填补政策空白是关键

　　《条例》对投标保证金的关注和重视获得了业内专家的一致肯定。毫无疑问，对于《政府采购法》中完全没有涉及的投标保证金问题，《条例》规范了各地对投标保证金的收取和管理，填补了对操作至关重要的政策空白。

　　由于投标保证金到底属于订金还是定金始终没有定论，因此在供应商违约时不予退还的投标保证金该如何处置也一直是困扰各方当事人的难题。由于不知道该如何处置，因供应商违规而不予退还的投标保证金在采购代理机构手中就成了烫手的山芋。《条例》第六十条规定，不予退还的投标保证金“应当由采购人没收并上缴同级国库”。

　　另一方面，《条例》也规范了各采购代理机构在投标保证金收取和管理中的一些做法。在各地政府采购实践活动中，投标保证金转化为履约保证金，或者投标保证金不退还并且反复使用的情况屡见不鲜，新出台的《条例》明确地对这些尝试性做法说“不”。

　　国际关系学院公共市场与政府采购研究所博士吕汉阳认为，《条例》对《政府采购法》中的原则性要求进行了细化和补充，加强了制度的操作性，更重要的意义在于，《条例》填补了政府采购领域在投标保证金管理方面的一些空白，这是政府采购制度向前迈出的重要一步。

　　完善制度还须坚持不懈

　　尽管已经向前迈出了一大步，但《条例》对投标保证金的相关规定距离完善还有一定距离，严重困扰集采机构的投标保证金退还问题仍未得到政策规范。

　　尽管规定了投标保证金归还的原则和时间期限，但要落实投标保证金的退还制度并不简单。《政府采购信息报》记者了解到，某中央级集采机构每年应该退还但未能退还的投标保证金高达数亿元，并不是集采机构不想退还这些投标保证金，而是缺乏有效的退还方法。由于供应商交纳投标保证金的形式多种多样而且数量巨大，集采机构几乎不可能逐个联系投标供应商，即便联系到供应商，如何退还投标保证金也是个难以解决的问题。正因如此，每年都有大量应该退还却无法退还的投标保证金滞留在采购代理机构手中，而这笔资金的处置问题在《条例》中也没能得到妥善解决。

　　投标保证金的不少问题仍未能得到解决，采购官员却依然充满信心。一位省级集采机构负责人表示，《条例》不可能一开始就解决所有问题。《条例》已经在一定程度上完善了投标保证金的收取和管理制度，只要保持向前发展的趋势，就能推动政府采购事业不断发展。