■ 信息系统建设拒绝前期服务提供商专题（上）
　　
　　编者按 信息系统建设是政府采购的重要组成部分，也是最容易引发争议的项目类别之一。为了减少争议，财政部于2011年4月13日发出通知，要求前期提供服务的供应商不能参与项目采购活动。通知对信息系统建设项目究竟产生了怎样的影响？现在信息系统采购项目有没有发生变化？《政府采购信息报》记者对上述问题进行了调查。

财政部《通知》要求信息系统建设项目拒绝为该项目提供前期服务的供应商投标。

　　为了保证政府采购公平、公正，2011年4月13日，财政部印发了《财政部关于信息系统建设项目采购有关问题的通知》（以下简称《通知》），要求信息系统建设采购项目中要排除在前期提供服务的供应商。尽管《通知》印发已经超过3个月，但《政府采购信息报》记者了解到，信息系统建设项目并没有产生多少变化，排除前期供应商仍面临着缺制度、难操作等种种困难。
　　
　　在前期服务和建设项目中选择
　　
　　过去常常可以在信息系统建设项目中见到这样的现象：前期提供方案设计、编制技术规范的服务商在项目采购活动中顺利中标。无论信息化建设项目规模大小，这种现象都并不少见。
　　
　　尽管并不少见，但前期服务商在项目采购活动中中标却引起了不少供应商的不满。由于项目复杂，前期项目设计和制定规范的企业在整体建设项目中具有一定优势，供应商抱怨前期提供服务的供应商具有“先天优势”。福州东方华艺电子系统工程有限公司政府行业负责人金玮说：“供应商准备在项目采购时投标，在方案设计和技术规范方面一定会偏向自己，按照对自己有利方向进行设计、制定规范，在招标前就可以排斥很多竞争对手。”
　　
　　同一家供应商从前到后包揽项目还有更大的隐患。审计署计算机中心主任王智玉说：“一家供应商如果在规划时考虑到让自己后续中标的问题，前期服务的效果就会打折扣。供应商不会选择最好的规划和规范，而会选择对自己后续中标最有利、自己最擅长的。如果出现这样的情况，采购人的利益将会受到很大的负面影响。”
　　
　　为了解决供应商包揽前期服务和建设项目的问题，财政部发出《通知》，要求在信息系统建设中，为整体采购项目或者其中分项目的前期工作提供设计、编制规范、进行管理等服务的供应商，不得再参加该整体采购项目或分项目的采购活动。
　　
　　财政部认为，在信息系统建设中，受托为整体采购项目或者其中分项目的前期工作提供设计、编制规范、进行管理等服务的供应商，对于理解及把握信息系统的建设采购内容具有一定的优势，如果其再参加该建设阶段的采购活动，存在违反公平竞争原则的可能性。
　　
　　按照《通知》要求，前期提供服务的供应商就不能再参与该项目建设阶段的采购活动，也就意味着同一家供应商只能在信息系统建设的前期服务和建设项目中进行二选一。

　　
　　采购活动尚无明显变化
　　
　　财政部发出《通知》后，各地财政部门要求各单位按照要求编制采购文件，办理采购事务，开展采购活动。记者以“财政部关于信息系统建设项目采购有关问题的通知”为关键词，通过百度搜索引擎进行搜索，可找到超过427万条链接，其中包括《通知》原文和各地财政部门转发《通知》的相关网页等。
　　
　　尽管各地明确要求贯彻执行《通知》要求，但从很多信息系统建设项目的实际操作看，《通知》对采购活动并没有产生计划中的效果。
　　
　　《政府采购信息报》记者查阅了卫生部、农业部、国家知识产权局等单位的信息系统建设项目招标公告，其中都没有发现禁止前期服务提供商参与建设项目投标的相关要求。
　　
　　某中央级集采机构IT采购负责人表示，贯彻落实《通知》意义重大，但在采购操作环节存在一些困难，特别是容易吓跑供应商。“《通知》中并没有说明怎样才算前期提供服务的供应商。比如，很多信息系统建设项目会就方案和技术规范咨询供应商，有时供应商甚至是无偿提供咨询服务。如果这也属于《通知》所说的前期提供过服务，很多优秀供应商都会因此失去投标资格。反过来，供应商都不会再给采购人提供咨询，对信息系统建设也会产生负面影响。”
　　
　　落实《通知》势在必行，但在操作中更大难题在于缺少有效的供应商筛选机制。福州市政府采购中心从事IT采购工作的罗长娟说：“在采购人看来，信息系统建设的前期服务和后期建设虽然是前后连贯的整体，但在采购环节却是彼此独立的项目。在系统建设采购项目招标过程中，集采机构和评标专家没有有效的手段鉴别供应商是否在前期为该项目提供过服务。”
　　
　　供应商对解释望眼欲穿
　　
　　《通知》出台后，供应商也在焦急地等待详细的政策解释。
　　
　　北京数字政通科技股份有限公司规划和国土事业部规划业务研发经理李国忠说：“IT企业给用户提供前期服务的做法很普遍，如果提供了一些前期服务就不能参与投标，对采购人和供应商都没好处，可以说是‘既不近人情也不近事理’。由于没有进一步的政策解释，供应商在为用户提供前期服务时难免会束手束脚，担心自己会失去建设项目的投标资格。”
　　
　　相对而言，中小规模的IT企业对出台3个月的《通知》更加拥护。北京中保天和信息科技有限公司总经理靳朝晖说：“作为规模不大的IT企业，对信息系统建设的前期规划和技术规范影响相对较小，通常会在建设项目投标时吃亏。有《通知》保驾护航，至少可以让各个企业站在同一条起跑线上参与竞争。但是，中小企业对政策的把握能力相对较差，在《通知》的详细规则出台前，操作时‘踩线’出局的风险比大企业更高。”

　　财政部印发《财政部关于信息系统建设项目采购有关问题的通知》（以下简称《通知》）已经3个月，但在采购活动中似乎看不到《通知》造成的一点影响。谈到《通知》，政府采购各方当事人脑子里充满了问号和感叹号：一方面对新政策充满疑问，一方面对新规定的力度表示感叹。
　　
　　感叹归感叹，但真正影响各方当事人行为的是那些“问号”。《通知》只对信息系统建设的有关问题做了原则性规定，但却并没有细致解释相关定义，也没有出台落实新政策的具体措施。面对新政策，各方当事人有些不知所措，最终结果就是招标工作仍是老样子，要等到《通知》的配套制度出来之后才能落实新政策。
　　
　　这不是政府采购市场的新问题。新政策出台却没有具体执行措施，最终把政策留在纸面上，这是鼓励节能环保、扶持中小企业等政策功能落实中都曾面对的问题。
　　
　　政策功能都在《政府采购法》中有明确说明，但在最初的政府采购活动中却并没有得到体现。即便是节能清单和环保清单出台也没能改变政策功能落实难的问题。直到部分节能产品强制采购的规定出台，节能采购才算在采购活动中得到了充分体现，环保产品获得加分扶持则至今也未能完全落实。政府采购要扶持中小企业发展，但在具体操作中却更像是一句口号。在招标评标环节，中小企业几乎没办法获得任何扶持，只有个别省份的中小企业可以在中标后获得融资扶持。
　　
　　对于政策难落实的原因，各集采机构的观点非常一致：没有操作标准，容易引发新的争议。只有等具体政策执行标准出台，才能真正落实政策。比如，只有政策明确说明哪些算中小企业，如何在招标评标中对中小企业进行扶持，集采机构才能把政策落实到采购活动中。
　　
　　集采机构严谨的工作作风确实值得学习，避免了因为盲目落实政策可能出现的问题。但在制度还不完善的情况下，在摸索中落实政策也十分必要。
　　
　　我国政府采购制度建立时间较短，政府采购制度必须不断加快完善速度，才能满足信息化建设的需要。因此，政府采购制度在快速全面发展的方向上，必须抓大放小，先制定大的制度方向，然后再逐渐细化制度，明确操作规范。如果一定要等制度和明确的操作规范出台才落实政策，那么政策的落实时间一定严重滞后于政府采购活动需要，政务信息化建设难免要走很多弯路。
　　
　　实践出真知！在制度建立但还不够完善的情况下，IT采购需要先行动起来，在摸索中完善制度。“摸着石头过河”，一方面可以尽快使政策得到落实，另一方面也可以给完善制度提供宝贵的经验，加速政府采购制度的完善过程。节能采购制度的实践经验也证明，没有强制采购的尝试和实际操作，制度始终只能停留在纸面上，不会有任何发展。在没有实践经验的支持下，即便有操作规范出台，操作规范也势必会经历在实践中完善的过程。
　　
　　在实践摸索中完善制度并非不能实现。长期以来，政府采购活动本身就是在摸索中完善制度的例子。《政府采购法》出台后并没有出台配套的实施细则，但《政府采购法》仍然迅速成为政府采购活动的操作依据。直至2010年1月，国务院法制办才公布《政府采购法实施条例（征求意见稿）》，正式版本则至今尚未出台。
　　
　　由此可见，在新政策出台时，政府采购各方当事人应该以更加积极的态度迎接新政策，用实践经验完善新政策，而不是一味地等待政策完善。在摸索的路上前进一小步，政府采购事业就有可能前进一大步。