编者按 为规范政府采购行为，加强对政府采购活动的监督管理，财政部决定对中央单位申请单一来源采购实行审核前公示，并发出了《关于对中央单位申请单一来源采购实行审核前公示相关问题的通知》。在两个月的实行期间，有不少IT采购项目经过了审核前的公示过程。审核前公示究竟对单一来源采购产生了怎样的影响呢？《政府采购信息报》就这一问题与专家、供应商进行了深入探讨。

单一来源采购审核前公示约束专家话语权

　　2011年9月29日，财政部印发了《关于对中央单位申请单一来源采购实行审核前公示相关问题的通知》（以下简称《通知》）。根据该《通知》，中央单位在申请单一来源采购审核前须对审核的采购信息进行公示。有专家表示，公示的主要内容是申请单一来源采购的理由，公开理由有可能引发争议，但有利于约束专家的权力。有供应商建议，专家意见如果有详细的论证理由，公示效果会更好。
　　
　　公示包含两项内容
　　
　　根据《通知》要求，审核前公示共包含采购人信息、单一来源供应商信息、专家论证意见及专家名单等共8项内容。供应商对公示的单一来源采购各事项有异议的，应当在公示期满后2个工作日内将书面意见反馈给财政部和中央一级预算单位。由于采购人基本情况、采购项目预算等信息基本不存在异议，因此专家意见无疑就是公示的重点。
　　
　　为某项目单一来源采购进行论证的国家工商总局信息中心研究员石跃军说：“在公示信息中，很大一部分内容都是专家对单一来源采购的意见。在大多数项目中，专家意见就是‘为什么这个产品或服务只能由一家供应商提供’，专家需要从技术或者市场等角度进行论证。”
　　
　　有些单一来源采购项目是由于公开招标失败或废标并变更了采购形式，在这类项目的专家意见中还有一个重要的组成部分，就是原采购项目在招标时无歧视性条款、未受质疑的证明。水利部水利信息中心高级工程师蔡阳介绍说：“如果项目曾经因为符合专业条件或者对招标文件作出实质性响应的供应商只有一家而废标，专家就要对原项目的招标文件进行审核，确认其中没有歧视性条款。只有这样才能证明原采购项目转为单一来源采购的合理性。”
　　
　　对于公开专家意见的做法，也有专家提出了一些建设性意见。一位数据中心建设领域的专家表示，目前专家论证单一来源采购的理由往往是技术上的可实现性，如果能增加对需求合理性的判断会更好。该专家举例说：“论证时以采购文件要求的系统可管理性和兼容性为标准，结论是同意单一来源采购，但如果这个采购需求本身就过高，那么论证结果就失去了应有的意义。因此，采购需求的合理性其实是专家出具意见的前提。”【详细】

地方性政策是单一来源采购的有效铺垫

　　为规范政府采购行为，财政部印发了《关于对中央单位申请单一来源采购实行审核前公示相关问题的通知》。
　　
　　《通知》要求在审核单一来源采购项目前公示专家意见和项目信息，这种做法其实并非《通知》首创，在很多针对单一来源采购的地方性政策中都有类似的规定，而这些地方性规定也为《通知》出台做足了铺垫。
　　
　　浙江省是针对单一来源采购审批出台制度较早的省份。2007年3月12日，浙江省财政厅就制定了《浙江省政府采购方式和采购类型审批管理办法（试行）》。该《办法》规定，浙江省本级采购单位拟采用单一来源方式进行采购的项目，要先进行财政审查，然后再对单一来源采购方式进行公示征求意见。其中财政审查的内容包括，确认申报材料的完整性，非公开采购方式选择适用情形的合法性和合理性，专家论证意见的公正性，分散采购或自行采购实施方案的可行性等。
　　
　　与浙江省不同，有些省份的公示制度是要求采购人“先公示、后申请”。广东省财政厅于2009年印发了《广东省政府采购工作规范（试行）》，其中规定采购人应当在政府采购监督管理部门批准前将采购信息和拟定唯一供应商（或单一品牌产品）名称在媒体上进行公示，并接受供应商登记。在公示期满后，采购人才能根据公告登记结果，提出采用单一来源采购方式的理由和依据，书面报同级政府采购监督管理部门批准。
　　
　　“先公示”还是“先申请”也会受采购项目具体情况的影响。四川省财政厅于2009年下发了《关于采取单一来源采购方式进行公示的通知》，其中就规定直接申请单一来源采购的项目采用“先申请后公示”的程序，采购方式变更为单一来源采购的项目则需要“先公示后申请”。
　　
　　事实上，对单一来源采购项目进行公示的区域性制度远不止上述省份。据《政府采购信息报》记者了解，湖北省、内蒙古自治区、天津市、青岛市等地都要求单一来源采购项目进行公示，但公示程序略有不同。
　　
　　除了各地在公示程序方面有差异，公示时间也有不同的规定。据不完全统计，各地公示制度中最短的公示期为3个工作日，最长是7个工作日，其中公示期为3~5个工作日的地区较多。
　　
　　财政部出台的《关于对中央单位申请单一来源采购实行审核前公示相关问题的通知》也充分吸取了各地实行公示制度的经验。根据该《通知》要求，中央采购单位可以在申请单一来源采购的同时提交公示文书。财政部对公示文书进行公示5个工作日后对单一来源采购申请进行审批回复。
　　
　　事实上，《通知》规定在受到地方性政策影响的同时也在影响其他部门的单一来源采购制度。就在《通知》出台一个月后，中国科学院计划财务局对下属的各事业单位发出了变更政府采购方式申报工作的补充通知。
　　
　　补充通知在《通知》基础上进一步明确了出具意见的专家应不少于5名，其中法律专家1名，其他为产品技术专家。同时，补充通知还详细规定了法律专家和产品技术专家在出具专家意见时的侧重点。

供应商建议：单一来源采购论证专家更需严谨

　　单一来源采购项目在审核前公示专家意见的做法让不少专家感到了压力，甚至还有不少专家表示对单一来源采购进行评估会更详细、更谨慎。但从供应商对审核前公示的内容反馈看，供应商对公示信息中的专家意见并不满意。
　　
　　专家论证的内容太简单是供应商普遍反映的问题。有商业分析软件厂商负责人介绍说：“信息化建设所需的软件既受到现有的软硬件系统的制约，也受用户的业务系统发展方向的影响。只有综合考虑各方面因素，才能得出‘采购人需要怎样的软件’的结论。如果要论证项目需要单一来源采购，就要分析不同产品的特点，分析为什么只有一款产品能满足采购人的需求。但现在专家论证意见往往只有一百多个字，就得出了同意单一来源采购的结论。结论不一定有错，但论据过程并不严谨，不利于潜在供应商发现单一来源采购项目中可能存在的问题。”
　　
　　对于供应商的这种不满，《政府采购信息报》采访了多位近期对单一来源采购项目进行论证的专家。专家普遍表示，同意单一来源采购的完整论证过程很复杂，而且很多判断过程难以通过文字表达出来。为了突出重点内容，专家往往会在论证中强调用户的需求合理性和专家同意单一来源采购的结论，一些通过经验判断的论证过程就被省略了。比如，专家往往是在分析用户需求后根据经验判断市场中符合用户需求的产品只有一种，而不会通过分析相关产品的技术参数对此进行论证。
　　
　　还有一些供应商对评标专家相近的论证意见表示怀疑。有供应商表示，不同评标专家对同一个项目进行分析，即便有相似的分析方法和结论，论证的文字也应该有明显的差异。但实际上，有时候3、5位专家的论证意见就像是“多胞胎”，整段论证意见只有三两个字不同，让人看起来像是专家在论证前就有了统一的论证意见，对论证结论的正确性也持一定的怀疑态度。
　　
　　对于来自供应商的质疑，有专家解释说：“论证过程中，专家论证意见并不受外界影响，更不存在先有结论后论证的情况。专家论证是由采购人组织进行的，过程分两种情况。一种情况是各专家单独论证，各专家的论证结果差异化相对较大。另一种情况是采购人组织专家在一起论证，实际结论是由专家共同讨论得出的，甚至有时候会直接以专家组的名义出具论证意见，这种情况下得出的专家论证意见就会非常相近。”

　　单一来源采购：公示一小步 公正一大步

　　一直以来，围绕单一来源采购审批制度的争论就没有停息过。最初人们认为专家评审流于形式，使单一来源采购被采购人的倾向性利用。针对审批前公示制度，又有人提出公示信息不全面，专家对项目的分析意见不够详细。
　　
　　单一来源采购的专家意见公示，虽然只是在审批程序上的一个小调整，而且还有一些不足的地方，但实质上是规范政府采购行为方面迈出的一大步。
　　
　　早在我国政府采购制度建设初期，就有外国专家在谈到提高采购效果时强调说，要保证“三公一诚”就要尽量做到政府采购信息公开。现在，单一来源采购对专家意见进行公示无疑是信息公开的一项重要尝试，对提升政府采购活动公正性有十分积极的意义。
　　
　　公示专家意见的价值首先体现在人们对待单一来源采购的态度层面。以前，不管采购人以什么理由申请单一来源采购，也不论专家对项目有怎样的意见，所有和单一来源采购有关的信息似乎都是主管部门“内部的事”，外界对单一来源采购的有关信息缺乏了解的渠道。因此，不少供应商质疑单一来源采购项目存在“某种倾向性”，甚至有供应商误认为单一来源采购成了采购倾向性的“保护伞”。
　　
　　现在，对单一来源采购的专家意见进行公示，表明了采购监管部门和外界积极沟通并解决问题的态度。也许会有供应商认为，即便公开项目信息仍然会有专家意见为采购人的倾向性服务。但事实上，如果没有信息公示制度给供应商提供了解专家意见的窗口，供应商连发现采购项目存在倾向性的机会都没有。如果说以前主管部门把单一来源采购的过程捂得很严，那么现在主管部门就像是把项目放在了玻璃橱窗中，整个审批过程正变得越来越透明。
　　
　　对供应商来说，专家意见公示制度的公正性主要体现在救济制度中。不少供应商认为，采购人的倾向性在某种程度上排斥了潜在供应商，并最终使项目变成了单一来源采购。在这种情况下，政府采购的供应商救济制度就不可或缺，其主要表现为供应商可以对公示信息提出异议，由中央预算单位组织补充论证并重新提交申请文件给财政部进行审核。
　　
　　单一来源采购的公示制度给供应商提供了“寻求公正处理”的可能，尽可能地保护了潜在供应商的利益。另一方面，在单一来源采购的合理性出现争议时，救济制度可以高效、公平地处理争议，还采购人和采购主管部门一个清白。
　　
　　公示的另外一层意义在于加强对采购行为的监督管理。公示的作用在于让外界了解单一来源采购的专家意见，让潜在供应商了解单一来源采购原因，发现其中可能存在的问题。这种做法，实质上是将社会监督（主要是供应商监督）引入了单一来源采购审批过程。这种外部监督不仅有利于减少争议，还有利于提升全社会对单一来源采购行为的认可度。
　　
　　总体来看，尽管公示只是单一来源采购审批中的一个细节，但在规范采购行为、提升采购公正性方面发挥了巨大作用，是单一来源采购审批环节的重要亮点。